以法律整合推进“多证合一”

要推进“多证合一”，首先需要推进法律整合。立法部门及政府有必要对涉及证照许可的事项和法律依据进行全面梳理，让“多证合一”有法可依。

近日，国家工商总局企业注册局有关负责人在就国务院部署“多证合一”改革进展情况答记者问时表示，有些地方在推进“多证合一”改革过程中，仍然发放被整合证照;有的混淆了“并联审批”、“证照联办”同“多证合一”区别。

近年来，作为审批制度改革的主要内容之一，“多证合一”改革在很多地方都取得了明显进展，这项改革整合了审批事项和流程，简化了手续，提高了效率，给企业和民众带来了方便和实惠。这项改革也完善了电子档案、信息共享、信用管理等事项，增强了审批服务的功能，提升了审批服务的水平，让审批服务契合了时代发展的需要。

然而，各地在推进“多证合一”改革的进程中，还存在着整合内容、整合标准、整合深度、整合进度、整合目标不一的问题，不少地方准确理解了国务院的改革意图，摸准了改革的脉，找准了改革的方向，整合得全面彻底高效，有些地方甚至还主动加项，将营业执照、税务登记、组织机构代码等基本证照项目之外的其他许可项目也纳入“多证合一”的范畴。但相比之下，有些地方对于“多证合一”改革的理解则出现了偏差，改革态度不坚决，改革速度较慢，“多证合一”的范围过窄，连营业执照、税务登记等最基本的证照项目都未涵盖，甚至还停留在形式上，在实质上各证照办理部门仍各自为战、各发各照、各批各事。如果各地“多证合一”改革的范围、标准、进度等不统一、不同步，就会影响改革的总体效果，让改革的功能打折扣，并产生新的矛盾和问题。

目前，“多证合一”改革主要由政府推进，甚至由工商部门(或市场监管部门)牵头，且各地还拥有一定的自主改革空间，而证照的审批发放都有法律依据，涉及多部门的法定职责，比如，营业执照的审批依据是《公司法》《个人独资企业法》《合伙企业法》《个体工商户条例》等，税务登记的办理依据是《税收征收管理法》，组织机构代码的办理依据是《组织机构代码管理办法》，其他有关许可也都有法律法规授权。这些法律明确规定由相关对应部门审批发放且有法定条件、流程的证照审批项目，如果主要靠政府的行政力量来整合，或者靠地方的摸索实践，就会出现审批整合的适法困惑、争议、矛盾(如何处理整合证照与法定办照职责分工之间的关系)，就会缺乏统一执行的强制力、约束力，改革标准、内容、进度不一在所难免。

笔者以为，要推进“多证合一”，首先需要推进法律整合。立法部门及政府有必要对涉及证照许可的事项和法律依据进行全面梳理，按照“多证合一”改革的需要对分散到各法律、法规、规章中的审批许可职责、条件、流程等进行提炼整合，明确整合以后的审批部门、职责、条件和程序，让“多证合一”有法可依。如此，“多证合一”改革就有了法律保障，就会事半功倍，就会更加协调统一。