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    与时俱进:律师制度四次修订历程
    CQLSW.NET   2017-10-12   信息来源:《民主与法制》杂志   作者:祁彪
    核心提示:从1980年8月26日律师暂行条例颁布算起,我国的律师制度走过了37个年头。这期间,律师制度经历了四次不同程度的修改,人数也已经突破30万,成为促进经济社会发展、建设法治国家的一支重要力量。

    原文按:

    律师制度终于迎来了新一轮修改。

    从1980年8月26日律师暂行条例颁布算起,我国的律师制度走过了37个年头。这期间,律师制度经历了四次不同程度的修改,人数也已经突破30万,成为促进经济社会发展、建设法治国家的一支重要力量。

    根据法治建设的新形势和律师业的新发展,中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于深化律师制度改革的意见》,纲领性地提出了律师制度改革的精神和部署,律师制度改革开始上路。

    能否及时修改律师法,将律师制度改革的成果通过法律的形式固定下来,关系到律师制度改革的成败,更关系到律师业的未来。

    1996年5月15日,《中华人民共和国律师法》由八届全国人大常委会第19次会议审议通过,从而取代律师暂行条例,成为我国首部真正意义上针对律师群体制定的法律,对于完善律师制度、规范律师执业行为、保障律师依法执业等方面起到了重要作用。

    此后,随着时代发展,律师法先后于2001年、2007年、2012年历经了三次修改,从而使这部法律更趋完善,更加契合时代潮流。

    回顾律师法从无到有、历经三次修改逐步完善的过程,不仅是对我国律师制度发展的一种铭记,更是对新时期新背景下律师法修订该走向何方的一种鞭策和鼓励。

    从无到有:特殊时代的特殊使命

    回顾律师法的风雨历程,律师暂行条例是绕不过去的一个话题。作为特殊时期的过渡性产物,律师暂行条例在改革开放伊始、百废待兴的背景下,对我国律师制度的恢复和重建起到了至关重要的作用。

    1980年3月,邓小平同志指出:“律师队伍需要扩大,不搞这个法制不行。”“中国要有十几万律师。”在党中央的指示和领导下,恢复和重建律师制度的工作迅速发展。

    在此背景下,律师暂行条例即被提上议事日程,其时彭真是全国人大常委会副委员长。彭真同志主持立法工作时曾反复强调:“在‘文化大革命’中,由于林彪、‘四人帮’大搞刑讯逼供、打砸抢、非法拘禁和诬陷、迫害,造成了大批冤案、假案、错案,后果极为严重。”他甚至指出,捏造事实诬告陷害他人包括犯人都必须严禁!他还曾指出:“不要以为有百分之五的错案不要紧,就是有百分之一错了也了不得,在你看来是百分之一,对被冤枉的人来说就是百分之百!”唯因如此,在制定刑法和刑事诉讼法等重要法律的同时,制定律师暂行条例,恢复、重建律师制度,也就是极为迫切和十分重要的了。

    1980年8月26日,第五届全国人大常委会第十五次会议通过并颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》,对律师及律师事务所的性质,律师的任务、职责,律师资格的取得,律师的业务范围,律师的权利、义务,司法行政部门对律师工作的管理,中华全国律师协会的性质和地位等内容作了规定。这是新中国成立以来有关律师制度的第一部法律,它的颁布实施对于我国律师制度的建设和发展具有十分重要的意义。

    作为特殊时期的过渡性法律,律师暂行条例有着鲜明的时代烙印。比如,由于“反右运动”对律师制度和律师的严重冲击,由于律师制度经历了长达21年的空白期,再加上长期以来中国传统封建思想对律师的贬损和诋毁,在重建律师制度时,很多人或嫌弃律师社会地位不高,或心有余悸,态度摇摆,不愿做律师。因此,为了让那些曾经在“反右运动”中被冲击、迫害的律师重回岗位,为了让那些嫌律师社会地位低或对律师抱有偏见的新人选择律师行业,律师暂行条例把律师明确定位为“国家法律工作者”,以提高律师的社会地位,增加律师的法律权威和生活保障。

    律师暂行条例将律师定位为“国家法律工作者”,把律师当作国家公务员纳入司法行政机关的内部编制,体现并强调了当时律师的“公务员”身份。律师经费列入国家事业预算,律师收费统一上缴国库。律师工作具有公益性和行政性,不具有营利性。律师与法官、检察官享有同等的法律地位,律师接受当事人的委托处理案件,是为了维护国家的利益,为了稳定社会秩序,是为国家服务。

    应运而生:1996年律师法正式颁布

    党的十四大以后,随着我国经济建设的快速发展和民主法制的日益健全,律师事业不断发展,律师制度的改革也逐步深入。为了使律师制度适应我国改革开放、经济发展以及民主与法制建设的需要,司法部在执行律师暂行条例的同时,总结我国律师工作的实践,借鉴国外律师制度的先进经验,对我国的律师制度进行了大胆的改革,主要包括:改革我国律师资格的授予制度,实行律师资格全国统一考试制度;改变了律师事务所完全由国家核拨编制、核发经费设立的体制,开始设立合作制、合伙制律师事务所的试点工作;改革律师事务所的经费管理办法,根据律师机构的收支情况,分别采取不同的经费管理办法;改革律师管理体制,建立司法行政机关宏观指导下的律师协会行业管理体制;允许外国律师事务所在华设立办事处;加强律师职业道德、执业纪律教育和评查,建立了律师惩戒制度等。

    中华全国律师协会副会长、北京市大成律师事务所创始人彭雪峰律师在1996年撰文评价律师暂行条例表示,该条例实行以来,对我国律师事业的发展起到了巨大的推动作用。但是,一方面由于律师暂行条例是在当时社会背景下制定的,随着改革开放的日渐深入,我国社会、政治、经济和文化生活已经并且正在发生深刻变化,条例原有的一些内容已经不能适应形势的发展,甚至在某些方面已经出现滞后于律师事业现实发展状况的局面。

    另一方面,制定律师暂行条例时,律师制度刚刚恢复,律师事业处于起步阶段,尚未积累起丰富的经验,加上当时社会条件的限制,律师工作当中的许多重要问题一下子暴露出来,而作为“暂行条例”,在许多问题上只能作原则性规定,不宜也不可能过于详尽,这就使得在当时全国范围内推行律师制度改革的新经验、解决律师事业发展过程中出现的新问题缺乏必要的法律依据。为了解决这些问题,曾经采用补充规定的方法,虽然也起到了一定的积极作用,但实践证明并非长久之计。

    在这种情况下,制定一部律师法,以法典化的形式,确认和巩固律师制度改革的成果,完善律师制度,规范执业律师的行为,就已经不仅仅是律师行业的迫切要求,而且成为立法工作的一个重要课题。

    1996年5月15日,经八届全国人大常委会第19次会议审议通过,《中华人民共和国律师法》应运而生。

    从这一天起,律师不再是国家干部,而是为社会提供法律服务的执业人员;律师事务所不再是行政机关的附属,而是具有中介性质的法律服务机构。国资、合作、合伙三种形式的律师事务所并存的格局得到法律确认,社会主义市场经济体制下律师执业机构多元化的特点开始得到体现。

    该法第二条规定,律师是取得执业证书,为社会提供法律服务的执业人员。不再强调所有制形式,强调是法律服务人员,进行了现状描述。这些规定打破了所有制的束缚,激活了律师业的活力,确定了律师行业发展的方向,使得律师行业突飞猛进地发展。

    2001年:迈向法律共同体

    律师法颁布实施五年,有力地推动了中国律师事业的健康发展。面对新的世纪,司法部官员强调说,要在此基础上,不断探索发展和完善律师制度的新路子,从而建立起有中国特色的律师制度。

    2001年6月30日,九届全国人大第22次会议审议通过新的法官法和检察官法,规定国家对初任法官、初任检察官实行统一的考试制度,国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法,由国务院司法行政部门负责实施。由此,我国的国家统一司法考试制度正式建立。

    为了和已经建立的国家统一司法考试制度“接轨”,当年12月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第25次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国律师法〉的决定》,对律师法第一次修正。

    该法第六条被修改为:“取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。具有高等院校法律专业本科以上学历,或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员,经国家司法考试合格的,取得资格。”

    这三部法律的修改,标志着中国以法律为志业的法律人共同体开始形成。从此,法官、检察官、律师这三个具有共同的法律知识背景、共同的信仰和共同的利益的群体走到一起,为构建完成中国的法律职业共同体而共同努力。

    2007年:触及本质的一次修订

    2007年10月28日,十届全国人大常委会第三十次会议上通过的对律师法的第二次修订,与原律师法相比共有180多处修改,是迄今为止修订幅度最大的一次。

    司法部负责人在谈到此次修订背景的时候表示,律师法自实施以来,在完善律师制度、保障律师依法执业、规范律师执业行为、发挥律师在社会主义民主法制建设中的积极作用等方面,发挥了重要作用。随着我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化新的历史时期,律师工作的发展面临前所未有的机遇,也面临新的更高的要求。为了适应新时期我国律师工作改革和发展的需要,进一步完善中国特色社会主义律师制度,充分发挥律师在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会中的作用,根据党的十六大关于“拓展和规范法律服务”和中央司法体制改革领导小组关于改革和完善律师制度的要求,从2004年6月开始,在党中央、国务院的领导下,在全国人大、国务院各有关部门的支持下,司法部配合有关立法机关正式启动了律师法修订工作。在修订过程中,开展了大量调查研究,广泛征求了各方面的意见,历经多次深入讨论,反复修改。

    与旧的律师法相比,2007年修订的律师法有三点主要变化。

    一是增加了“接受委托或指定”的基本概念。说明“接受委托或指定”已经成了律师执业的前提条件。同时,还特别强调了当事人对律师提供法律服务的实质意义,从而使恢复重建近30年的我国律师制度不再只是过去的形式上的意义,并据此明确和厘清了律师与当事人即委托人之间的基本法律关系。

    二是增加了“三个维护”的使命概念。如果说在本条中的第一款是说明“律师是什么”的话,那么同样可以说,由这“三个维护”组成的第二款则是诠释“律师做什么”的经典表述。尤其值得一提的是,这种表述还使律师的执业使命,在逻辑结构上更加完整。首先,“律师应当维护当事人合法权益”表明,律师要最大限度地争取当事人的利益最大化,这是律师的本职。第二个层次,律师通过维护当事人的权益达到“维护法律的正确实施”的目的。应当说,本次修订,将这个表述由原来第一条的立法目的,变更为律师服务的目的,实属律师使命的回归。第三个层次,律师在做好本职工作和完成专职工作之后,最终要求实现维护社会公平和正义的最后目的,这是律师执业的最高目标,也是律师执业的最高使命。

    三是推出了“当事人”的全新概念。当年,我们欢呼将“国家法律工作者”转为“社会法律工作者”的职业定位。今天,我们同样要欢呼从“为社会服务”到“为当事人服务”的与时俱进。社会发展的多元化,自然会导致社会需求的多元化;社会需求的多元化,又必然影响服务主体的多元化;服务主体的多元化,最终形成了律师制度的多元化。

    此外,律师制度恢复二十多年来,关于律师的调查取证权几乎成了一个“老大难”问题,呼吁不断,却总是“雷声大,雨点小”,一直为人诟病。为了保障律师正常的调查取证工作,2007年修订的律师法为此作出了努力,在扩大律师权利方面有所推进,比如会见嫌疑人无需批准、不被监听,会见时间也提前为当天。而阅卷复制权提前到检察阶段,至于律师自行调查取证的,凭律师执业证书和律师事务所证明,可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。相比以前,也算是不小的突破。

    2012年:适应刑事诉讼法的修改

    2012年10月26日,第十一届全国人大常委会对律师法进行了第三次修改。此次律师法修改,很大程度上是为了适应刑事诉讼法的修改的需要。

    据媒体报道,具体的修改内容包括律师在刑事诉讼中的身份问题、律师在刑事诉讼中的职能、律师会见与不被监听的问题、律师阅卷权的问题、律师涉嫌犯罪的问题以及律师保密义务的问题,共6个条款,实现了与修改后刑诉法的规定完全一致。

    虽然已经经过三次修改,但是面对我国依法治国的全面推进和律师业的发展需要,律师法有一些地方依然不能适应。

    全国人大代表、黑龙江省龙电律师事务所主任李亚兰认为,此次律师法修改,很大程度上是为了适应刑事诉讼法修改的需要。如今,民事诉讼法、行政诉讼法也进行了重大修改,律师法理应与时俱进。

    “应对没有涵盖上述三部诉讼法规定的律师法中相应条款予以修改。同时,还要结合党的十八届三中全会和四中全会精神,进一步细化律师的执业范围、权利和义务等。”李亚兰说。

    李亚兰认为,现行律师法关于律师权利与义务部分,多规定律师义务,对权利着墨较少,应在进行修改时,将律师业务和权利义务分开为两个章节,并着重考虑增加律师权利内容,以排除律师执业的障碍。

    对于建议专设章节进行规定的律师业务,李亚兰表示,党的十八届四中全会决定要求,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建议专门对律师业务进行规定,增加律师担任政府法律顾问和军队法律顾问以及参与立法起草等业务内容。

    在今年两会期间,全国政协委员、中华全国律师协会会长王俊峰向大会提交的提案之一,就是尽快修改律师法。

    他说,党的十八大特别是十八届三中、四中全会以来,律师制度改革深入发展,取得了很多方面的积极成果。“随着新常态,我们希望很多变化能够通过律师法的修订反映出来,能将中央关于完善律师准入制度,建立律师统一职前培训制度,建立从符合条件的律师中招录立法工作者、法官检察官制度,构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍以及对律师的执业权利保障等方面,能跟改革衔接得更好。”王俊峰说,“这项工作对进一步加强律师行业建设和律师事务所的服务和管理,从而激发律师服务社会经济发展的生机和活力,也会产生更多积极的影响。”

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