浅析《企业破产法》第21条的法律适用

2007年6月1日起实施的《企业破产法》作为我国一部规范市场主体依法退市的一部商事法律，在近十年来发挥着规范市场运行秩序、促进资源合理分配、保障公平市场环境的重要作用。但当前，该法的第21条在司法实践中存在理解与适用的争议，笔者试从问题探讨出发，分析《企业破产法》第21条的立法缘由，结合我国其他法律规定，为该法条的有效适用抛砖引玉。

一、《企业破产法》第21条适用的问题

《企业破产法》从立法体例、结构到内容，都反映了破产法律制度的全新理念，其第21条确立的破产法院集中管辖规则与《民事诉讼法》规定的管辖制度存在相关冲突，在社会上引发了相关疑问。譬如，如果受理破产案件的人民法院是高级人民法院，当涉及债务人的诉讼案件众多，或者诉讼案件标的很小时，是否只能向受理破产案件的高级人民法院起诉?以及如果是破产申请受理后，破产企业或合同相对方能否依据之前订立的仲裁条款申请仲裁，而不向受理破产案件的人民法院提起诉讼?

对于上述疑问，笔者认为，根据《企业破产法》第21条的规定来看，上述情形的出现是应依法向受理破产案件的人民法院起诉，但其中亦存在相关不合理之处。试想大量有关债务人的普通民事案件就此涌入高级人民法院，甚至一些标的较小的案件可能通过上诉途径上诉至最高人民法院，这无疑会增大最高人民法院的工作压力，造成对司法资源极大的浪费。同时，《企业破产法》第21条的规定并未涉及有关债务人的仲裁约定如何处理。笔者认为，诉讼和仲裁是两种不同的争议解决程序，在《企业破产法》没有特别规定的情况下，只要该仲裁协议或仲裁条款合法，就应允许双方援引民事诉讼法的规定，尊重当事人的意思自治，根据仲裁约定处理相关争议。但也应对破产申请受理后，适用仲裁协议的范围作出如下界定：有效的仲裁协议在原则上仅对破产企业在内的协议当事人具有约束力，但对有关约定当事人就协议记载的债权存在异议时的仲裁协议将不再适用，而应由利害关系人向破产案件受理法院提起债权人异议诉讼。

二、《企业破产法》第21条的的立法缘由及法律适用

《企业破产法》第21条的规定是关于破产申请受理后有关债务人的民事诉讼案件管辖的规定，在法律上属于集中管辖。其立法缘由主要基于以下几方面：(1)将所有涉及债务人的民事案件，集中在受理破产案件的人民法院审理，以便于确定债务人的财产数额和债权清偿顺序，为破产清算做准备。破产的实质是当债务人财产不足以清偿所有债务时，面向所有债权人依法、公平的分配债务人的财产。对债务人财产的争议主要包括以下种类：一是债权权利及数额争议;二是所有权争议;三是财产交付争议;四是以担保物权为主的优先受偿权的基础权益的争议。这些争议都是破产程序所必须解决的，而破产程序作为一种概括式的债权债务处理方式，具有严格的时间要求。由受理破产案件的法院集中管辖，有利于减少破产企业在争议处理方面的成本支出，协调不同法院审理的审理进度，提高破产案件的审理效率。(2)促进执法统一，保障法院集中行使与债务人财产有关的民事案件的管辖权，充分体现市场经济条件下效率优先，兼顾公平的原则。根据《民事诉讼法》的规定，对法人或者其他组织提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖。而《企业破产法》改变了民事诉讼法的规定，一律由受理案件的人民法院管辖。《企业破产法》相对于《民事诉讼法》来说是特别法，根据破产法优于一般法的理论，有关破产的案件就应适用《企业破产法》的规定，虽然对于破产债权申报人来说，一定程度上牺牲了其享有的管辖利益，但对比破产程序的顺利进行与个别当事人的诉讼利益相比，前者显得更为重要。将有关财产争议的案件集中于受理破产申请的法院，更能体现出法院处理案件的专业性和便捷性。(3)保障公平交易，维护债务人财产和确保债权人平等清偿的需要。破产制度设计充分体现了对市场公平原则的坚持和保护，对于破产债权人实体与程序权益的依法保障给予了足够的制度关注。由受理破产申请的法院审理针对债务人财产的争议案件，可以将这种审理置于所有利害关系人的监督之下，防止分散管辖权之下基于地方保护主义等原因，偏袒个别债权人的现象发生。

有关《企业破产法》第21条的法律适用问题，笔者认为，我们在破产审判工作中不能简单、片面地理解第21条，应结合其立法本意和产生背景全面地理解，不断细化和规范程序性问题，对此，笔者拟提出如下建议：(1)可以将只能向受理破产案件的人民法院提起民事诉讼的范围限定在有关财产方面，即“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产争议的民事诉讼，只能向受理破产法院的人民法院提起。”这样既符合为破产清算服务的立法目的，也把与债务人财产无关的诉讼分流，节约了司法资源，有利于受理破产案件的人民法院集中精力审理破产案件，提高审判效率;(2)对于破产债权确认纠纷中拟确认的债权，如专利诉讼、海商事纠纷以及证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿纠纷等案件，最高人民法院制定司法解释中作出补充规定，如在一般的海事案件中，为协调《企业破产法》与《海事诉讼特别程序法》之间的法律规定，受理破产案件的人民法院可向上一级人民法院申请，以决定是自行审理还是移送有关海事法院审理，这样的规定不仅可避免法律之间的冲突，亦可提高审判质量，对此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定(二)》第47条第三款提供了法律依据;(3)对于受理破产申请的中级人民法院，可依据《民事诉讼法》第38条规定的管辖权转移制度，将本应由自己审理的案件，报请高级人民法院批准，交由基层人民法院审理，这不仅可节约司法资源，亦能避免破产案件的二审均由高级人民法院受理的窘境。

(作者单位：湖南省衡阳市蒸湘区人民法院)